LA REORGANIZACIÓN DEL IMPERIO ROMANO

Es natural pensar en Diocleciano como el proyectista y en Constantino como el fundador de un nuevo sistema de gobierno para el Imperio Romano, que persistió con meros cambios de detalle hasta que fue derribado por los bárbaros. Pero en realidad las instituciones imperiales desde la época de Augusto habían pasado por un curso de desarrollo continuo. Diocleciano no hizo más que acelerar procesos que habían estado en funcionamiento desde los primeros días del Imperio, y Constantino dejó mucho para que sus sucesores lo llevaran a cabo. Sin embargo, estos dos grandes organizadores cambiaron tanto el mundo que gobernaban como para ser llamados con razón los fundadores de un nuevo tipo de monarquía. Primero esbozaremos rápidamente los aspectos más llamativos de este mundo alterado, y luego los consideraremos uno por uno con algo más de detenimiento. Pero nuestro estudio debe ser en su mayor parte de carácter general, y muchos detalles, especialmente cuando están abiertos a la duda, deben ser pasados por alto. En particular, las minucias de la cronología, que en esta región de la historia son especialmente difíciles de determinar, deben ser a menudo ignoradas

El ideal de un equilibrio de poder entre el Princeps y el Senado, que Augusto colgó ante los ojos de sus contemporáneos, nunca se aproximó en la práctica. Desde el principio, la constitución imperial llevaba en su interior la semilla de la autocracia, y la planta no era de crecimiento lento. El historiador Tácito no se equivocó mucho cuando describió a Augusto como si hubiera atraído hacia sí todas las funciones que en la República habían pertenecido a los magistrados y a las leyes.

El fundador del Imperio había estudiado bien el arte de ocultar su arte político, pero la presión de su mano se sentía en cada rincón de la administración. Cada Princeps estaba tan por encima de la ley como decidiera elevarse, siempre y cuando no forzara la resistencia del Senado y del pueblo hasta el punto de romperse. Cuando se superaba ese punto, quedaba el pobre consuelo de negarle su apoteosis, o de marcar con la infamia su memoria. Como la posibilidad de una interferencia imperial estaba siempre presente en cada sección de la vasta máquina de gobierno, todos los implicados en su funcionamiento estaban ansiosos por asegurarse obteniendo una orden de arriba. Esta ansiedad es conspicua en las cartas escritas por Plinio a su maestro Trajano. Incluso los emperadores más ciudadanos (civiles, según la expresión) se dejaron llevar por la marea. Tácito muestra al Senado presionando con entusiasmo a Tiberio para que permitiera la ampliación de sus poderes -Tiberio que consideraba cada precepto de Augusto como una ley para sí mismo. La llamada lex regia Vespasiani muestra cómo la autoridad admitida del emperador avanzaba constantemente por la acumulación de precedentes. Plinio atribuyó a Trajano el mérito de haber reconciliado el Imperio con la "libertad"; pero la "libertad" había llegado a significar poco más que una administración ordenada y benévola, libre de crueles caprichos, con cierta deferencia externa hacia el Senado. La costumbre desarrollada hizo que el gobierno de Marco Aurelio fuera mucho más despótico que el de Augusto. Ni siquiera los emperadores del siglo III que, como Severo Alejandro, se hicieron con la mayoría del Senado, pudieron hacer retroceder la corriente. Sin embargo, pasó mucho tiempo antes de que los súbditos del Imperio se dieran cuenta de que la antigua gloria se había ido. Hasta la época del emperador Tácito (275-276 d.C.) los pretendientes encontraron su cuenta en hacerse pasar por campeones senatoriales, y los gobernantes utilizaron el nombre del Senado como una conveniente pantalla para sus crímenes.

Pero el resultado natural de la anarquía del siglo III fue el despotismo desvelado de Diocleciano. Fue el último de una estirpe de valientes soldados nacidos en suelo ilirio, que logró rescatar a Roma de la disolución con la que había sido amenazada por fuerzas externas y por fuerzas internas. A él más que a Aureliano, a quien le fue otorgado, le correspondía por derecho el título de "restaurador del mundo". Durante tres siglos las legiones habían sido una amenaza permanente para la existencia misma de la civilización grecorromana. Hacían emperadores y los deshacían, y devoraban la sustancia del Estado, exigiendo continuamente pródromos a punta de espada. Una de las esperanzas de Diocleciano cuando, siguiendo los pasos de Aureliano, rodeó el trono con pompa y majestuosidad, era que un nuevo temor pudiera proteger el poder civil de la soldadesca sin ley. En lugar de un Augusto, amante de desfilar como líder burgués del pueblo, llega una especie de sultán, con atavíos como los que los hombres de Occidente habían estado acostumbrados a asociar con el servil Oriente, con los persas y los partos. El gobernante del mundo romano lleva la diadema oriental, cuyo mero temor había llevado al César a su fin. Se acerca a él como a un dios viviente con esa adoración de la que se revolvían las almas de los griegos cuando llegaban a la presencia del Gran Rey, aunque Alejandro les obligaba a soportarlo. Los eunucos se encuentran entre sus mejores oficiales. Los abogados apuntalan su trono con una teoría absolutista de la constitución que es universalmente aceptada.

Desde Augusto hasta Diocleciano la tendencia del gobierno hacia la centralización había sido incesante. La nueva monarquía dio a la centralización una intensidad y una elaboración desconocidas hasta entonces. En los primeros tiempos de la conquista, ya fuera dentro de Italia o más allá de sus fronteras, el poder romano no había intentado la unificación de sus dominios. Como gobernantes, los romanos se habían mostrado completamente oportunistas. Toleraban grandes variedades de privilegios locales y libertades parciales. Su gobierno había seguido, casi tímidamente, la línea de menor resistencia, y se había adaptado a las circunstancias, a los usos y a los prejuicios en cada parte del Imperio. Incluso la fiscalidad había sido elástica. Antes de la era del despotismo, pocos asuntos habían sido regulados por una sola promulgación invariable para cada provincia. A esta gran política los romanos debieron principalmente la rapidez de sus éxitos y la seguridad de su ascendencia.

La tendencia a la unidad fue, por supuesto, manifiesta desde el principio. Pero surgió mucho menos de la acción directa del gobierno central que de la atracción instintiva e inigualable que las instituciones romanas ejercían sobre los provinciales, especialmente en Occidente. En parte por la extensión de los derechos romanos e italianos a las provincias, en parte por la depresión gradual de Italia al nivel de una provincia, y en parte por la interferencia destinada a corregir el desgobierno, las diferencias locales fueron en gran medida borradas. Septimio Severo (145-211 d.C.), al estacionar una legión en Italia, eliminó una de las principales distinciones entre esa tierra favorecida y las regiones sometidas de fuera. Bajo su sucesor, Caracalla (211-217 d.C.), todas las comunidades del Imperio pasaron a ser iguales a las romanas. Con Diocleciano y con Constantino, el control desde el centro se hizo sistemático y orgánico. Sin embargo, no se alcanzó la uniformidad absoluta. En la fiscalidad, en la administración legal y en algunos otros departamentos del gobierno, las condiciones locales todavía inducían a cierta tolerancia de las diversidades.

La centralización hizo surgir con su crecimiento una vasta burocracia. La organización de la parte imperial de la administración, en contraposición a la senatorial, se hizo cada vez más compleja, mientras que la importancia del Senado en la maquinaria administrativa disminuía continuamente. La expansión y la organización del ejecutivo ocuparon la atención de muchos emperadores, especialmente Claudio, Vespasiano, Trajano, Adriano y Septimio Severo. Una vez superado el caos del siglo III, Diocleciano y sus sucesores se vieron obligados a reconstruir todo el servicio del Imperio, y se extendió una gran red de funcionarios, que llevaban en su mayoría nuevos títulos y asumían en gran medida nuevas funciones.

Junto con el desarrollo del absolutismo y la extensión de la burocracia, y la unificación de la administración habían ido ciertas tendencias que habían cortado profundamente la constitución de la sociedad en general. Los límites entre clase y clase tendían cada vez más a hacerse fijos e infranqueables. A medida que el Imperio decaía, la sociedad se anquilosaba y se hacían algunas aproximaciones a la institución oriental de las castas. Augusto había intentado dar una organización rígida al círculo del que procedían los senadores, y lo había constituido como un orden de nobleza que pasaba de padres a hijos, para ser reclutado lentamente por elección imperial. Muchos de los deberes que se debían al Estado tendían a convertirse en hereditarios, y se hacía difícil que los hombres se libraran del estatus que habían adquirido al nacer. Las exigencias de las finanzas hicieron que fuera casi imposible escapar a la pertenencia a los senados locales de los municipios.

Las legiones fronterizas, en parte por estímulo y en parte por ordenanza, se llenaron en gran medida de hijos del campo. Varias causas, la principal de las cuales era el sistema financiero, dieron lugar a una especie de servidumbre (colonatus) que al principio vinculaba a los cultivadores de la tierra y, con el paso del tiempo, se aproximaba a una condición de esclavitud real. El aprovisionamiento de las grandes capitales, Roma y Constantinopla, y el transporte de mercancías por cuenta pública, hicieron que las ocupaciones relacionadas con ellas fueran hereditarias. Y muchas desigualdades entre las clases se acentuaron. El derecho penal situó a los honestiores y a los teniores en categorías diferentes.

Los principales rasgos del gobierno ejecutivo, tal y como lo organizaron Diocleciano y sus sucesores, deben describirse ahora brevemente. Por primera vez, la diferencia entre el Occidente predominantemente latino y el Oriente predominantemente griego se reflejó claramente en el esquema de la administración. Diocleciano ordenó (286) que dos Augusti con igual autoridad compartieran el poder supremo, uno haciendo su residencia en la parte oriental, el otro en la occidental. El Imperio no estaba formalmente dividido entre ellos; debían trabajar juntos en beneficio de todo el Estado. Esta asociación de Augusti no era exactamente nueva; pero nunca antes se había formalizado tan completamente.

La separación de Occidente y Oriente se había presagiado desde los primeros días del Imperio. En el siglo I se había considerado necesario tener un secretario de Estado griego, así como un secretario latino. La civilización de las dos esferas, a pesar de la gran interacción, seguía siendo notablemente diferente. La vida municipal de las regiones orientales en las que predominaba la influencia griega estaba fijada en sus características antes de que los romanos adquirieran su ascendencia, y la impresión que causaron en ella no fue en general grande. Pero extendieron sus propias instituciones municipales por todas las tierras occidentales.

Aunque la disposición de Diocleciano de los dos Augusti fue derrocada por Constantino, la incompatibilidad inherente entre las dos secciones del Imperio continuó afirmándose, y la separación se hizo permanente de hecho si no de forma a la muerte de Teodosio (379-395 d.C.).

El establecimiento de Constantinopla como capital hizo inevitable la separación definitiva. Otro problema que atacó Diocleciano fue el de la sucesión al trono. Cada "Augusto" debía tener asignado (293) un "César" que le asistiera en la tarea de gobierno y le sucediera a su retirada o muerte. La transferencia de poder sería así pacífica y cesarían las violentas revoluciones provocadas por las reivindicaciones de las legiones para nombrar emperadores. Pero en la naturaleza de las cosas este dispositivo no pudo prosperar. El Imperio siguió el curso que había tomado desde el principio. El principio dinástico se esforzaba una y otra vez por establecerse, pero las dinastías estaban siempre amenazadas por la catástrofe, como la que se produjo con la muerte de Nerón, de Cómodo y de Severo Alejandro. Pero los nuevos emperadores a menudo rendían homenaje a la herencia mediante un proceso de adopción póstuma y ficticia, por el que se injertaban en la línea de sus predecesores. Aparentemente, incluso este fantasma de legitimidad tenía algún valor por el efecto que producía en la mente del público.

La teoría del gobierno se convirtió ahora, como se ha dicho, en francamente autocrática. Incluso Aureliano, un hombre de vida sencilla y soldadesca, había pensado bien en tomar para sí oficialmente el título de "señor y dios" que la adulación privada había otorgado a Domiciano. Los letrados establecieron la ficción de que el pueblo romano había renunciado voluntariamente a toda la autoridad en manos del monarca. La fábula era tan infundada y tan útil como la del "pacto social", recibida en el siglo XVIII. Ninguna persona o clase tenía derechos contra el emperador. Los ingresos eran su propiedad privada. Todos los pagos del tesoro eran "generosidades sagradas" concedidas por el gobernante divino. En lo que respecta al Estado, desapareció la distinción entre el erario senatorial (aerarium) y el erario imperial (fiscus). Ciertos ingresos, como por ejemplo los derivados de las fincas confiscadas a los pretendientes fracasados, fueron calificados como propiedad privada del emperador (res privata), y otros como pertenecientes a su "patrimonio familiar" (patrimonium). Pero estas designaciones eran meramente formales y administrativas. El emperador era la única fuente última de toda ley y autoridad. El personal con el que se rodeaba inmediatamente en su capital era de gran extensión, y el palacio era a menudo un hervidero de intrigas. Incluso en la época de los Severos los "cesáreos", como los nombra Dió Casio, eran lo suficientemente numerosos como para poner en peligro a menudo la paz pública. Otra clase de servidores imperiales, los trabajadores de la casa de la moneda, habían levantado, en el reinado de Aureliano, una insurrección que condujo a un derramamiento de sangre en Roma como no se había visto desde la época de Sula. La base militar del poder imperial, parcialmente ocultada por los anteriores emperadores, se reveló plenamente.

Septimio Severo había sido el primero en llevar regularmente en la capital las insignias completas del mando militar, que antes sólo se veían allí en los días de triunfo. Ahora todos los departamentos del servicio público eran considerados como "milicia" y "campamento" (castra) es el nombre oficial de la corte. Todos los altos funcionarios, a excepción del praefectus urbi, vestían el traje militar. No hace falta decir que los funcionarios que eran nominalmente los servidores domésticos del emperador se hicieron fácilmente con el poder en sus manos y a menudo se convirtieron en los verdaderos gobernantes del Imperio. La línea divisoria entre los cargos domésticos y los políticos y militares nunca se trazó estrictamente. Todas las funciones superiores cuyo ejercicio requería una estrecha atención en la persona del emperador estaban cubiertas por la descripción dignitates palatinae.

Bajo los primeros emperadores, los grandes ministros de Estado eran en su mayoría libertos, cuyo estatus era más bien el de servidores de la corte que el de administradores públicos. Los grandes departamentos del servicio imperial se fueron liberando de su estrecha vinculación con la persona del emperador. El resultado natural fue que la influencia personal directa sobre el gobernante pasó a menudo a manos de hombres cuyos deberes estaban de nombre relacionados únicamente con la vida cotidiana del palacio. A partir del siglo III, la costumbre oriental de elegir eunucos como sirvientes de mayor confianza prevaleció en la casa imperial como en los hogares privados de los ricos. El mayor de ellos era el praepositus sacri cubiculi o Gran Chambelán. Este funcionario ejercía a menudo el poder del que habían gozado hombres como Parthenius bajo Domiciano. El cargo creció en importancia, medida por la dignidad y la precedencia, hasta que en tiempos de Teodosio el Grande era uno de los cuatro altos cargos que conferían a sus titulares la pertenencia al Consejo Imperial (Consistorium), y un poco más tarde se equiparó en honor a los otros tres.

Los servidores "palatinos", altos y bajos, formaban una poderosa hueste, que requería un departamento especial para su aprovisionamiento y otro para su atención en caso de enfermedad. Pero no se puede determinar exactamente cuántos de ellos estaban bajo la dirección inmediata (sub dispositione) del praepositus sacri cubiculi. Algunos deberes recaían en él que apenas se sugieren por su título. Estaba al mando de la selecta e íntima guardia de corps del emperador, que llevaba el nombre de silentiarii, treinta en número, con tres decuriones como oficiales. Curiosamente, supervisaba una de las divisiones de los vastos dominios imperiales, aquella parte considerable de ellos que se encontraba en la provincia de Capadocia. Dependiente probablemente del praepositus sacri cubiculi estaba el primicerius sacri cubiculi, que aparece en la Notitia Dignitatum como poseedor de la calidad de proconsular. No se puede determinar si el castrensis sacri palatii era independiente o subordinado. Bajo su mando se encontraban una serie de pajes y sirvientes inferiores de muchos tipos, y debía cuidar la estructura de los palacios imperiales. También tenía a su cargo los archivos privados de la familia imperial.

El servicio de los oficiales descritos era más bien personal para el emperador que de carácter público. Pasemos ahora a la administración civil y militar tal y como fue reformada bajo la nueva monarquía.

El caos del periodo que precedió a la supremacía de Diocleciano había borrado finalmente algunos de los rasgos principales del Principado de Augusto, que se habían ido desvaneciendo a medida que el Imperio seguía su curso. El Senado perdió el último remanente de poder real. Aquellos de sus privilegios y dignidades que sobrevivían y que podían retrotraer la mente a los días de su gloria eran meras sombras sin sustancia. Todas las provincias se habían convertido en imperiales. Todos los funcionarios de todas las clases debían obediencia sólo al autócrata y miraban hacia él para su carrera. El antiguo tesoro del Estado, el erarium, conservó su nombre, pero se convirtió en la práctica en el erario municipal de Roma, que dejó de ser la capital del Imperio para convertirse en el primero de sus municipios. Tanto el ejército como la administración pública se llenaron de oficiales cuyos títulos y deberes habrían parecido extraños a un romano del segundo siglo del Imperio.

El aspecto del gobierno provincial, tal como lo ordenó la nueva monarquía, difería profundamente del que había lucido en la época del primer Principado. Para disminuir el peligro de las revoluciones militares, Diocleciano llevó a término una política que había sido adoptada en parte por sus predecesores. Los grandes mandos militares de las provincias, que a menudo habían permitido a sus titulares destruir o poner en peligro dinastías o gobernantes, fueron disueltos; y las antiguas provincias fueron divididas en fragmentos. España, por ejemplo, comprendía ahora seis divisiones, y la Galia quince. Dentro de estos fragmentos, aún denominados provincias, el poder civil y la autoridad militar no estaban, por regla general, en las mismas manos. Las divisiones del Imperio contaban ahora con unas ciento veinte, frente a las cuarenta y cinco que existían al final del reinado de Trajano. Doce de las nuevas secciones se encontraban dentro de los límites de Italia, y del antiguo contraste entre Italia y las provincias del Principado quedaban pocos rastros. Egipto, hasta entonces tratado como una tierra aparte, fue incluido en la nueva organización.

Los títulos de los administradores civiles eran diversos. Tres, que gobernaban regiones que llevaban los antiguos nombres provinciales de Asia, África y Acaya, se distinguían por el título de procónsul, que antes había pertenecido a todos los administradores de las provincias senatoriales. Unos treinta y seis eran conocidos como consulares. Esta designación dejó de indicar, como antaño, a los hombres que habían superado el consulado: estaba simplemente relacionada con el gobierno de las provincias. El consularis se convertía técnicamente en un miembro del Senado romano, aunque se situaba por debajo del ex cónsul. Lo mismo ocurría con los gobernadores provinciales, que llevaban el título común de praeses, y el nombre más raro de corrector. Este último apelativo pertenecía, en el siglo IV, a los jefes de dos distritos de Italia, Apulia y Lucania, y de tres fuera de ella. Denotaba originalmente a los funcionarios que empezaron a ser nombrados en el reinado de Trajano para reformar la condición de los municipios. La precedencia de los correctores entre los gobernadores parece haberlos situado, en Occidente, después de los consulares, en Oriente después de los praesides. A veces, el título de procónsul se otorgaba por razones personales a un gobernador cuya provincia era gobernada ordinariamente por un funcionario de menor dignidad. Pero tal arreglo era temporal. Las antiguas expresiones legatus pro praetore o procurator, en su aplicación a los gobernantes provinciales, quedaron en desuso. Después de la época de Constantino surgieron nuevas y fantasiosas descripciones de los gobernadores provinciales, así como de otros funcionarios. Unos pocos distritos fronterizos fueron tratados (como era el caso bajo el Principado) de manera excepcional. A sus jefes se les permitía ejercer funciones civiles además de militares y se les describía, naturalmente, con el nombre ordinario, para un comandante del ejército (dux).

Los procónsules poseían algunos privilegios propios. Dos de ellos, el procónsul de África y el procónsul de Asia eran los únicos entre los gobernadores provinciales con derecho a recibir sus órdenes del propio emperador; y el procónsul de Asia se distinguía por tener bajo su mando a dos adjuntos, que dirigían una región conocida como el Helesponto y las Insulae o islas situadas cerca de la costa asiática. Todos los demás administradores se comunicaban con el emperador a través de uno u otro de los cuatro grandes funcionarios del Estado, los Praefecti Praetorio. Su título se había inventado originalmente para designar al comandante de las cohortes pretorianas, a las que Augusto llamó a filas. El mando de éstas solía recaer en dos hombres. De vez en cuando se designaban tres comandantes. Algunos emperadores, sin tener en cuenta el peligro para ellos mismos, permitieron que un solo oficial tuviera el mando. Hombres como Sejanus bajo Tiberio y Plautianus bajo Septimio Severo eran prácticamente vice-emperadores. Con el paso del tiempo, el cargo fue perdiendo su carácter militar. A veces uno de los comandantes era un soldado y el otro un civil. Durante el reinado de Severo Alejandro, el gran jurista Ulpiano fue el único encargado, siendo el primer senador al que se le permitió ocupar el cargo. Las funciones legales del prefecto continuaron creciendo en importancia. Cuando las cohortes pretorianas se llevaron la destrucción a sí mismas por su apoyo a Majencio contra Constantino, el Praefectus Praetorio se convirtió en un funcionario puramente civil. Los cuatro Praefecti se distinguieron como Praefectus Praetorio, Galliarum, Italiae, Illyrici y Orientis respectivamente. El primero administraba no sólo la antigua Galia, sino también la frontera del Rin y Bretaña, España, Cerdeña, Córcega y Sicilia. El segundo, además de Italia, tenía bajo su mando a Recia, Noricum, Dalmacia, Panonia y algunas regiones del alto Danubio, también la mayor parte del África romana; el tercero, Dacia, Acaya y los distritos cercanos al bajo Danubio, además de Ilírico, propiamente dicho; el cuarto, toda Asia Menor, en la medida en que no estaba sometida al procónsul de Asia, con Egipto y Tracia, y algunas tierras junto a la desembocadura del Danubio. Se verá que tres de los cuatro tenían la dirección de provincias situadas en el Danubio o cerca de él. Probablemente, en su primera institución y durante algún tiempo después, todos los prefectos mantuvieron en sus manos la administración de algunas porciones de los grandes territorios encomendados a su cargo. Más tarde, sólo el prefecto de Iliria tenía un distrito, una porción de Dacia, bajo su propio control inmediato. Aparte de esta excepción, los prefectos dirigían su gobierno a través de funcionarios subordinados a ellos.

Cada región del prefecto estaba dividida en grandes secciones llamadas diócesis. Cada una de ellas estaba formada por la combinación de un cierto número de provincias; y cada una era comparable a la más importante de las antiguas provincias de la época de la República y del primer Principado. La palabra diócesis había pasado por una larga historia antes de la época de Diocleciano. Los romanos la encontraron existente en sus dominios asiáticos, donde había sido aplicada por gobernantes anteriores a un distrito administrativo, especialmente en relación con los asuntos legales. El gobierno romano extendió el empleo del término tanto en Oriente como en Occidente y lo relacionó con otras facetas de la administración además de la jurídica. Diocleciano marcó diez grandes divisiones del Imperio para designarlas con este título. El número de las divisiones y sus límites fueron algo alterados por sus sucesores. Al frente de cada Dioecesis se colocaba un oficial que llevaba el nombre de vicarius, excepto en la prefectura de Oriente. Aquí el vicarius fue sustituido después de un tiempo por un Comes Orientis, al que el gobernador de Egipto estaba sometido al principio, aunque adquirió autoridad independiente más tarde. El tratamiento de Italia (en el sentido nuevo y ampliado) fue peculiar. Constituía una sola Diocesis, pero poseía dos vicarios uno de los cuales tenía su sede en Milán y el otro en Roma. Esta bisección de la prefectura italiana dependía de las diferencias en la fiscalidad, a las que deberemos recurrir más adelante. En la Diocesis Asiana, y en la Diecesis Africae, el vicario era, por supuesto, responsable no ante el Prefectus, sino ante el procónsul.

Tales eran, a grandes rasgos, los rasgos que presentaba la administración civil del Imperio tras las reformas de Diocleciano. Hay que transmitir alguna idea aproximada del modo en que el esquema se aplicó a la labor práctica de gobierno. Hay que partir de la base de que ahora, como antes, no había ningún punto en la vasta y compleja maquinaria de la burocracia en el que la interposición directa del emperador no pudiera entrar en juego en cualquier momento. Por lo tanto, no existía una subordinación mecánica de funcionario a funcionario, tal que produjera una cadena oficial ininterrumpida, que pasara del emperador al funcionario más bajo. E incluso al margen de la intervención imperial no debemos concebir los diferentes grados de funcionarios como dispuestos en una sujeción absolutamente sistemática de un grado a otro. Esto habría interferido con uno de los principales propósitos de la nueva organización, que pretendía proporcionar al emperador información sobre el estado completo de sus dominios, a través de funcionarios inmediatamente en contacto con él en el centro del gobierno.

El emperador no podía permitirse el lujo de limitarse a los informes que pudieran llegarle a través de un Praefectus Praetorio o un procónsul. Así, los Vicarii nunca fueron considerados como meros agentes o adjuntos de los Praefecti, y lo mismo puede decirse de otros funcionarios. Todos podían ser llamados a salir de los caminos trillados. Los Praefecti Praetorio, aunque cada uno tenía su esfera asignada, seguían siendo en cierto sentido colegas, y se les exigía en ocasiones que emprendieran acciones comunes. Uno de los grandes objetivos del nuevo sistema era evitar que los administradores acumularan influencia por su larga permanencia en el mismo puesto, o de cualquier otra forma. Por ello, los funcionarios pasaban rápidamente de un puesto a otro. Por lo tanto, también, salvo en raras ocasiones, no se permitía a ningún hombre ocupar un cargo en la provincia de su nacimiento. Todos los cargos eran ahora remunerados y la importancia de muchos era perceptible por la cuantía del estipendio que recibía su titular. Como en épocas anteriores, ciertos cargos conferían a sus titulares lo que puede considerarse como patentes de nobleza. El estatus nobiliario derivado del cargo no era hereditario como en una época anterior; sin embargo, el halo del título cubría hasta cierto punto a la familia del funcionario. Se inventaron nuevos apelativos para decorar los cargos más altos, cuyos inquilinos fueron calificados como illustres, spectabiles y clarissimi. A la última designación tenían derecho todos los senadores. Otras expresiones como comes, patricius, estaban menos ligadas al cargo. El uso de estos títulos se extendió gradualmente. Antes de finales del siglo I, vir clarissimus (v.c. en las inscripciones) comenzó a denotar al senador. El empleo de títulos distintivos para los altos funcionarios de rango ecuestre, vir eminentissimus, vir perfectissimus, vir egregius, comenzó con Adriano, y se desarrolló en la época de Marco Aurelio. La designación de vir egregius cayó en desuso durante o poco después del reinado de Constantino. La tendencia de la nueva organización fue desvincular muchos cargos de su antigua conexión con el cuerpo ecuestre, cuya importancia en el Estado disminuyó y luego desapareció rápidamente. De vez en cuando se produjeron muchos cambios en la aplicación de estos títulos a los diferentes cargos.

El Praefectus Praetorio era el funcionario civil más exaltado del nuevo Imperio. Sus funciones eran ejecutivas, jurídicas, financieras, de todo tipo, excepto las militares. Su único servicio para el ejército consistía en el suministro de sus necesidades materiales en cuanto a la paga, los alimentos y el equipamiento. Al final se convirtió en uno de los más altos de los viri illustres. El Praefectus en cuyo distrito residía el emperador tenía por el momento una importancia mayor, y se denominaba Praefectus Praetorio praesens. El cargo había atraído hacia sí, incluso antes de la época de Diocleciano, una buena cantidad de jurisdicción penal. El Praefectus no era ahora un juez de primera instancia, sino que oía las apelaciones de los tribunales inferiores, dentro de su ámbito de actuación, con la excepción del tribunal del Vicario, del que la apelación iba directamente al emperador. Por otra parte, después del año 331 no había recurso alguno contra una sentencia dictada por el Praefectus, al que se consideraba como el alter ego del emperador (vice sacra iudicans). Ningún otro funcionario poseía este privilegio. Toda la administración de las regiones que le habían sido encomendadas pasaba por la revisión del Praefectus. Su supervisión de los gobernadores provinciales era del tipo más general. Cada uno estaba obligado a enviar dos veces al año un informe sobre la administración de su provincia, y en particular sobre el ejercicio de su jurisdicción. En la selección de los gobernadores el Praefectus tenía una gran participación, y ejercía sobre ellos un poder disciplinario. Los funcionarios errantes, tanto militares como civiles, podían ser suspendidos por él hasta que el emperador lo deseara. Por lo general, asesoraba al emperador en cuanto a los nombramientos. El control de las finanzas, tanto del lado de los ingresos como del de los gastos, constituía una parte muy importante de sus funciones. Todas las dificultades en la incidencia de los impuestos y en la recaudación de los mismos estaban bajo su consideración, pero ningún funcionario del Imperio, por muy alto que fuera, podía disminuir o aumentar los impuestos sin la sanción expresa del emperador. El Praefectus era también responsable del debido transporte del maíz y otros artículos de primera necesidad destinados al abastecimiento de Roma y Constantinopla. Otras muchas funciones recaían en su haber, entre ellas la superintendencia del Correo del Estado (cursus publicus).

Si podemos adaptar una frase eclesiástica que describe al archidiácono como el oculus Episcopi, podemos decir que el vicarius era el oculus Praefecti. Prestaba más atención a los detalles de lo que era posible para su superior dentro de su Dioecesis. Al principio era perfectissimus, después spectabilis. La tendencia de los gobernantes después de Constantino fue aumentar su importancia a expensas del Praefectus; más bien, sin embargo, en el ámbito de la jurisdicción que en otros campos. El Vicarius tenía muy poco poder disciplinario sobre el rector provinciae. El gobernador podía, en un caso difícil, pedir consejo al emperador sin tener que recurrir a ninguno de sus oficiales superiores, aunque estaba obligado a informar al Vicarius, y éste podía, en ocasiones, dirigirse directamente al monarca. El tribunal del Vicarius, al igual que el del Praefectus, era sólo un tribunal de apelación. El gobernador provincial era juez de primera instancia en todos los asuntos civiles y penales, excepto en los casos de algunas personas privilegiadas, y en aquellos asuntos menores que se dejaban en manos de los magistrados de los municipios de la provincia. El pequeño tamaño de la provincia hacía innecesario que su gobernante se desplazara para administrar justicia, como en la época anterior. Las causas se atendían en la sede del gobierno. Gran parte del tiempo del gobernador estaba ocupado en vigilar que las imposiciones fueran debidamente recaudadas y que no se practicaran irregularidades por parte de los subordinados. La responsabilidad del orden público recaía principalmente en él.

Los grados inferiores de los funcionarios en las provincias estaban en gran medida en conexión con los grandes departamentos del servicio imperial, cuyas oficinas principales estaban en la capital, y eran controlados por ellos. A principios de la época imperial se establecieron tres grandes oficinas, cuyos presidentes se denominaban ab epistulis, a libellis y a memoria. Estas frases sobrevivieron en la época de Constantino y después, pero denotaban las oficinas y no a sus jefes, cuyo título era magister. Los propios departamentos se describían ahora con la palabra scrinium, que originalmente había denotado una caja o escritorio para contener papeles. La palabra había sufrido, por tanto, un cambio de significado similar al que había sufrido fiscus, por el que, de una cesta para guardar monedas, pasó a significar el erario imperial. La delimitación de los asuntos asignados a los tres grandes scrinia no fue siempre la misma. El magister memoriae fue invadiendo las funciones de los otros dos jefes de departamento y se convirtió en el más influyente de los tres. Se añadió un cuarto scrinium, llamado scrinium dispositionum. Su magister (más tarde llamado comes) era al principio inferior a los otros tres, que pertenecían a la clase de los spectabiles, pero después se situó al mismo nivel que ellos. Todos estos magistri al ser promovidos se convirtieron en vicarii. Los cuatro estaban sujetos a un personaje exaltado conocido como magister officiorum, que era un vir illustris.

El departamento conocido como ab epistulis se dividió pronto en dos secciones distinguidas como ab epistulis Latinis y ab epistulis Graecis. Originalmente era la gran Secretaría del Imperio. Aquí se gestionaban todas las comunicaciones relativas a los asuntos exteriores, y la correspondencia general del gobierno, excepto en lo que se refiere a las peticiones legales y otras multifacéticas dirigidas al emperador, apelando a su interferencia o a su favor. Éstas procedían no sólo de funcionarios, sino también de particulares, y todas entraban dentro de las funciones de la oficina a libellis. Esta oficina absorbió en sí misma a otra que se dedicaba especialmente a las investigaciones jurídicas, y se llamaba a cognitionibus. De ahí que el magister libellorum se describa en el Digesto con el título más completo de magister scrinii libellorum et sacrarum cognitionum. El departamento contaba con célebres juristas, como Papiniano y Ulpiano, vinculados a él, y a menudo debía buscar la ayuda de especialistas en otros asuntos pertenecientes a la función pública, como los ingresos y las finanzas: pues muchas de las peticiones dirigidas al gobernante buscaban el alivio de los impuestos.

El nombre del departamento a memoria implica que su jefe era el guardián de la "memoria del emperador". Era, por tanto, una oficina de registro, pero era mucho más. Ayudaba a otras oficinas a dar forma definitiva a los documentos, y no sólo los registraba sino que los emitía. Las cuentas que tenemos de la oficina dejan claro que asumió para sí muchos asuntos importantes que originalmente eran tramitados por otros departamentos. Así, la Notitia describe que el magister memoriae dictaba y emitía anotaciones, es decir, breves pronunciamientos en nombre del emperador; también daba respuesta a las súplicas (preces). Además, daba a las cartas, los discursos y los anuncios generales del emperador su forma definitiva y los enviaba. El magister libellorum y el magister epistularum debían ser de hecho, aunque no de forma, sus inferiores. De su oficina emanaban los diplomas de los nombramientos, el permiso para utilizar el puesto imperial y otros innumerables permisos oficiales. El scrinium dispositionum mantenía en orden todos los compromisos del emperador, y hacía los innumerables arreglos necesarios para sus viajes, y llevaba la cuenta de muchos asuntos con los que estaba en contacto, siendo de tal naturaleza que no entraban definitivamente en el ámbito de otras oficinas

Todos estos scrinia estaban bajo el control de uno de los mayores funcionarios del Imperio, el magister officiorum. Su importancia creció durante un largo espacio de tiempo a partir de unos pequeños comienzos. Sus funciones invadieron en gran medida las de los Praefecti Praetorio, y su desarrollo es una medida de los celos que tenían los emperadores por estos grandes funcionarios. La palabra officium indica un grupo de servidores públicos puestos a disposición de un funcionario del Estado. El magister officiorum es el maestro general de todos esos grupos. Naturalmente, es vir illustris. Seleccionaba de entre los scrinia, de acuerdo con elaboradas reglas de servicio, a los funcionarios que debían llevar a cabo muchas clases de asuntos en la capital y en las provincias. Sus deberes eran de muy diversa índole, a través de los cuales no corría ningún hilo de principio conectado; evidentemente, alcanzaban su compás completo mediante una aglomeración que seguía líneas de mera conveniencia. Una de las ocupaciones más destacadas del magister residía en su dirección de lo que puede llamarse el Servicio Secreto del Imperio. Tenía bajo su mando la importantísima schola agentum in rebus, que fue organizada por Constantino o posiblemente por Diocleciano, y que sustituyó a un cuerpo de hombres llamados frumentarii, extraídos originalmente del cuerpo que tenía a su cargo el aprovisionamiento del ejército. Estos habían actuado como agentes secretos del gobierno. Eran los hombres por cuyos medios Adriano, como dice su biógrafo, "desenterraba todas las cosas ocultas". La gran extensión del Servicio Secreto en la época de Constantino y posteriormente fue consecuencia del enorme aumento del número de funcionarios, y de la sospecha que un gobernante autocrático naturalmente alberga hacia sus subordinados: en parte también de un deseo genuino pero ineficaz de controlar el desgobierno. El término schola está estrechamente relacionado con el ejército, e implica un servicio que se considera de tendencia militar, como el de las otras scholae palatinae. Los deberes asignados a esta schola abrieron, por supuesto, amplias puertas por las que entró la corrupción, y se convirtió en una de las mayores lacras que sufrieron los súbditos del Imperio. Todos los intentos de mantenerla en orden fracasaron. El número de funcionarios adscritos a ella era generalmente enorme. Juliano prácticamente la disolvió, conservando sólo algunos de sus miembros; pero pronto volvió a crecer hasta alcanzar sus antiguas proporciones. Los oficiales pertenecientes a la schola estaban organizados en cinco clases, con una promoción más o menos mecánica, como la que generalmente prevalecía en el servicio imperial. Los propios miembros parecen haber tenido alguna voz en la selección de los hombres para las funciones más altas y de mayor responsabilidad. La posición de la schola se hizo continuamente más honorable; y sus miembros ascendieron a las gobernaciones provinciales e incluso a puestos aún más elevados. El agens in rebus era omnipresente, pero sólo se pueden mencionar aquí algunas de las formas más trascendentales de su actividad.

Un oficial llamado princeps, extraído de la schola, era enviado a cada vicario y a cada provincia, donde era el jefe del equipo de asistentes del gobernador (officium). Este oficial había pasado por un curso de espionaje en situaciones inferiores, y su relación con el magister officiorum hacía que su proximidad fuera incómoda para su superior nominal. De hecho, el princeps llegó a desempeñar el papel de una especie de Maitre du Palais para el rector provincial, que tendía a convertirse en un gobernante meramente nominal. El princeps y el officium eran bastante capaces de dirigir los asuntos de la provincia por sí solos. De ahí que oigamos hablar de jóvenes colocados de forma corrupta en las gobernaciones importantes, y de estos cargos comprados, como en los días de la República, sólo que de forma diferente. Tras este servicio provincial, el princeps solía convertirse él mismo en gobernador de una provincia.

En una etapa anterior de su carrera, el agens in rebus era enviado a una provincia para supervisar el servicio de correos imperial en ella y vigilar que no se abusara de él. Este título era entonces praepositus cursus publici, o más tarde curiosus. Este servicio le permitía desempeñar el papel de espía allá donde fuera. La carga de la provisión del Correo era una de las más pesadas que debían soportar los provinciales, y quienes contravenían las normas al respecto eran a menudo funcionarios de alto rango. Que los curiosi con su espionaje podían hacerse intolerables hay muchas pruebas que lo demuestran.

Los agentes in rebus eran también los mensajeros generales del gobierno, y eran enviados continuamente en ocasiones grandes o pequeñas, para hacer anuncios en cada parte de los dominios del emperador. Mientras desempeñaban esta función, a menudo eran recaudadores de donaciones especiales para el erario imperial, y obtenían ganancias ilegítimas propias, debido al miedo que inspiraban. Un reglamento del que se tiene constancia que prohíbe a cualquier agens in rebus entrar en Roma sin un permiso especial, es un testimonio elocuente de la reputación que se había ganado la schola en general.

Entre los otros deberes misceláneos del magister officiorum estaba la supervisión de las relaciones formales entre el Imperio y las comunidades y príncipes extranjeros. También la superintendencia general de las fábricas y arsenales imperiales que suministraban armas al ejército. El cuerpo de guardias (scholae scutariorum et gentium) que sustituyó a los destruidos pretorianos estaba bajo su mando, por lo que se asemejaba al Praefectus Praetorio del imperio anterior. Y relacionado con esto estaba la responsabilidad de la seguridad de las fronteras (limites) y el control sobre los mandos militares de las mismas. Además, los sirvientes que atendían el ceremonial de la corte (officium admissionis) estaban bajo su dirección, al igual que otros que pertenecían al estado del emperador. Su jurisdicción civil y penal se extendía sobre la inmensa masa de servidores públicos de la capital, con pocas excepciones, y su voz en la selección de funcionarios para el servicio allí era potente. En resumen, ningún funcionario tenía relaciones más constantes y confidenciales con el monarca que el magister officiorum. Era el funcionario ejecutivo más importante en el centro del gobierno.

El mayor funcionario judicial y legal era el quaestor sacri palatii. La historia temprana de este funcionario es oscura y no se ha encontrado ninguna explicación aceptable para el uso del título quaestor en relación con él. La dignidad de las funciones del cuestor puede entenderse a partir de las descripciones dadas en la literatura. Símaco lo llama "el disponedor de peticiones y el constructor de leyes". El poeta Claudiano dice que "emite edictos al mundo y responde a los suplicantes", mientras que Coripo lo describe como "el campeón de la justicia, que bajo los auspicios del emperador controla la legislación y los principios jurídicos" (iura). El cargo de cuestor, como muchos otros, avanzó en importancia tras su creación, que parece haber tenido lugar no antes del reinado de Constantino. En la última parte del siglo IV tomó precedencia incluso sobre el magister officiorum, y con una breve interrupción, mantuvo este rango. Los requisitos para el cargo eran sobre todo la destreza en el derecho y en el arte de la expresión jurídica. En todas las cuestiones jurídicas, ya fueran de cambio de ley o de su administración, el emperador daba su decisión final por la voz del cuestor. No se le asignó especialmente ningún cuerpo de servidores (oficiales), sino que los scrinia estaban a su servicio. De hecho, puede decirse que era el intermediario entre los scrinia y el emperador. Sus relaciones con los jefes de los departamentos a libellis y a memoria, y en particular con este último, debían ser muy estrechas; pero su trabajo era preparatorio y estaba subordinado al suyo en lo que se refiere a los asuntos jurídicos. Los casos en los que el magister memoriae consiguió actuar con independencia del cuestor fueron excepcionales. También se asignaba al cuestor una participación en el nombramiento de algunos de los cargos militares menores, que llevaba un registro de los nombres de sus titulares, lo que se conocía como laterculum minus. En esta tarea era asistido por un alto funcionario del scrinium memoriae, cuyo título era laterculensis.

Había otro órgano llamado tribuni et notarii, no adscrito a los scrinia, que tenía una importancia considerable. El servicio de estos funcionarios estaba estrechamente relacionado con las deliberaciones del gran Consejo Imperial, el Consistorio, que se describirá más adelante. Tenían que velar por que los funcionarios adecuados llevaran a cabo las decisiones del Consejo. Sus asuntos los ponían a menudo en relación estrecha y confidencial con el propio emperador. El oficial a la cabeza es primicerius (literalmente, aquel cuyo nombre se escribe primero en una tablilla de cera). Este título se da a muchos oficiales que sirven en otros departamentos e indica normalmente, aunque no siempre, un alto rango. Este primicerius en particular tenía un rango incluso superior al de los jefes de los scrinia y los castrensis sacri palatii. Según la Notitia tiene "conocimiento de todas las dignidades y cargos administrativos tanto militares como civiles". Llevaba la gran lista conocida como laterculum maius, en la que se incluían no sólo los titulares reales de los cargos mayores, sino los formularios para su nombramiento, los calendarios de sus funciones e incluso un catálogo de las diferentes secciones del ejército y sus puestos, incluidas las scholae que servían de guardias imperiales.

La reorganización de las finanzas trajo consigo una gran cantidad de funcionarios que, o bien llevaban nuevos nombres, o bien tenían antiguos títulos a los que se habían asignado nuevas funciones. El gran y complejo sistema de impuestos iniciado por Diocleciano y llevado adelante por sus sucesores sólo puede ser esbozado aquí a grandes rasgos. Aunque, como todas las instituciones de la nueva monarquía, el esquema de la fiscalidad tenía sus raíces en el pasado, el nuevo desarrollo en su forma completa se encuentra en un contraste tan marcado con las antiguas condiciones, que no hay mucho que ganar con referencias detalladas al Imperio anterior. Antes de la época de Diocleciano, el antiguo aerarium Saturni había dejado de tener importancia imperial, y el aerarium militare de Augusto había desaparecido. No se tiene noticia del censo general de ciudadanos romanos, realizado en Roma, después de la época de Vespasiano. De los antiguos ingresos del Estado, muchos fueron barridos por la reforma de Diocleciano, incluso el más productivo de todos, el impuesto del cinco por ciento sobre los bienes hereditarios (vicesima hereditatum) por el que Augusto había sometido a tributación a los ciudadanos romanos en general. El censo provincial separado, del que en la Galia, por ejemplo, oímos hablar mucho durante el primer Imperio, se hizo innecesario. Los grandes y poderosos societates publicanorum habían disminuido, aunque los publicani seguían siendo empleados para algunos fines. La recaudación directa de ingresos había sustituido gradualmente al sistema de explotación agrícola. Donde quedaba algún vestigio del antiguo sistema, estaba sujeto a una estricta supervisión oficial. Antes de Diocleciano, la incidencia de los impuestos en las distintas partes del Imperio había sido muy desigual. Las razones de ello radicaban en parte en la extraordinaria variedad de las condiciones por las que en tiempos pasados se había fijado la relación de las distintas porciones del Imperio con el gobierno central cuando cayeron por primera vez bajo su dominio; en parte en el favor o el desfavor republicano o imperial, según afectaran después a las cargas que debían soportarse en los distintos lugares; en parte por la evolución de los municipios de distinto tipo en todos los dominios romanos. Las ciudades y los distritos que antes eran inmunes a las imposiciones o estaban ligeramente gravados se convirtieron en tributarios y viceversa. Las reformas instituidas por Augusto y llevadas a cabo por sus sucesores contribuyeron a asegurar la uniformidad, pero siguieron existiendo muchas diversidades. Algunas de ellas se produjeron por el don de la immunitas que se concedió a muchas comunidades cívicas dispersas por el Imperio. Sin este don, ni siquiera las comunidades de ciudadanos romanos estaban exentas de los impuestos que delimitaban las provincias de Italia.

Para entender el propósito de los cambios de Diocleciano en la fiscalidad del Imperio, es necesario considerar la lucha que él y Constantino hicieron para reformar la moneda imperial. No se puede intentar aquí la difícil tarea de explicar con exactitud la total desmoralización de la moneda en el momento en que Diocleciano subió al trono. Sólo se pueden delinear algunos rasgos sobresalientes. La importancia política de una moneda sólida nunca se ha mostrado de forma más conspicua que en el siglo que siguió a la muerte de Cómodo (180 d.C.). Augusto había dado una estabilidad a la moneda romana que nunca antes había tenido. Pero no impuso ningún sistema uniforme en el conjunto de sus dominios. El oro (con una ligera excepción) no permitió que nadie acuñara más que él mismo. Pero el cobre lo dejó en manos del Senado. La plata la acuñó él mismo, mientras que permitió que muchas cecas locales acuñaran piezas en ese metal también, así como en cobre. La historia posterior extinguió las diversidades locales e hizo surgir por pasos graduales un sistema general que no se alcanzó hasta el siglo IV. Aureliano privó al Senado del poder que le había dejado Augusto.

Aunque las monedas imperiales sufrieron una cierta depreciación entre la época de Augusto y la de los Severos, no fue tal como para desbaratar la fiscalidad y el comercio del Imperio. Pero con Caracalla se inició un rápido declive, y en la época de Aureliano la desorganización había llegado tan lejos que prácticamente el oro y la plata fueron desmonetizados, y el cobre se convirtió en el medio de cambio estándar. La principal moneda que pretendía ser de plata había llegado a contener no más de un cinco por ciento de ese metal, y esta proporción se redujo después al dos por ciento. Lo que un gobierno gana al hacer sus pagos en moneda corrompida es siempre mucho más de lo que pierde en los ingresos que recibe. El envilecimiento de la moneda significa un aligeramiento de los impuestos, y nunca es posible aumentar la cantidad nominal a cobrar por el erario público de manera que se mantenga el ritmo de la depreciación. El efecto de esto en el Imperio Romano fue mayor de lo que habría sido en una época anterior, ya que hay razones para creer que gran parte de los ingresos que antes se pagaban en especie se habían transmutado en dinero. Una medida de Aureliano tuvo el efecto de multiplicar por ocho los impuestos que debían pagarse en moneda. Como la principal moneda de plata (profeso) había contenido veinte años antes ocho veces más plata de lo que entonces había llegado a contener, alegó que sólo estaba exigiendo lo que era justamente debido, pero sus súbditos naturalmente clamaron contra su tiranía. No se puede dar mayor prueba de la desorganización de todo el sistema financiero que el hecho de que el tesoro emitiera sacos (folles) de los Antoniani, acuñados por primera vez por Caracalla, que debían ser de plata, pero que ahora eran sólo de metal común. Estos folles pasaban de mano en mano sin abrirse.

Los intentos de Diocleciano por eliminar estos males no fueron del todo afortunados. Hizo un experimento tras otro, apuntando a esa estabilidad de la moneda que, en general, había prevalecido durante dos siglos después de las reformas de Augusto, pero nunca la alcanzó. Finalmente, al descubrir que el último cambio que había realizado conducía a una subida generalizada de los precios, promulgó el célebre edicto del año 301 d.C. por el que se fijaban las cargas de todos los productos básicos, siendo la pena por transgresión la muerte.

Constantino se vio obligado a manejar de nuevo el enmarañado problema de la moneda. La tarea se hizo especialmente difícil por el nuevo envilecimiento de la moneda que perpetró Majencio mientras era supremo en Italia. Puede decirse de inmediato que el objetivo de los esfuerzos de Diocleciano nunca fue alcanzado por Constantino. En efecto, modificó el peso de la pieza de oro, que ahora recibió el nombre de solidus, y continuó en circulación, prácticamente sin cambios, durante siglos. Pero esta pieza de oro no era, a todos los efectos, una moneda, ya que cuando los pagos se hacían en ella, se contaban por peso. El solidus era, en efecto, sólo un trozo de lingote, cuya finura estaba convenientemente garantizada por el sello imperial. Lo mismo ocurrió con las piezas de plata de Constantino. Las únicas monedas que podían pagarse y recibirse por su número, sin pesarse, eran las contenidas en los follis, de los que se ha hablado anteriormente, y la palabra follis se aplicaba ahora a las monedas individuales, así como al saco entero. Había resultado imposible restaurar el sistema monetario que había prevalecido en los siglos I y II del Imperio. Pero la marea de la innovación se detuvo por fin; y esto en sí mismo no fue una pequeña bendición.

La línea adoptada por la reforma de Diocleciano en el esquema de la fiscalidad le fue marcada en parte por la anarquía del siglo III, que condujo al gran envilecimiento de la moneda descrito anteriormente y a muchas exacciones opresivas de carácter arbitrario. La disminución de la moneda había desorganizado todos los ingresos y gastos del gobierno. En los casos en que se debían pagar cuotas o estipendios de una cantidad nominal fija, éstos habían perdido en gran medida su valor. Una consecuencia natural fue que los pagos tanto a realizar como a recibir fueron ordenados por Diocleciano para ser contabilizados en el producto de la tierra, y no en moneda. Durante la época de la confusión se había empezado a utilizar una frase, indictio, para denotar una requisición especial hecha a los provinciales por encima de sus cuotas establecidas. Lo que hizo Diocleciano fue convertir lo que había sido irregular en una imposición regular y general, sometiendo a todos los provinciales por igual, y aboliendo los tributos desiguales de distinto tipo que se habían exigido anteriormente. El resultado fue una enorme nivelación de los impuestos en todas las provincias. Y en cierta medida se retiró la inmunidad de la propia Italia. Pero la suma a recaudar de año en año no era uniforme. Dependía de una convocatoria a la que se aplicaba la palabra indictio, emitida por el emperador para cada año. De ahí que el número de indictiones proclamadas por un emperador se convirtiera en un medio conveniente para denotar los años de su reinado.

La evaluación de las comunidades y los individuos se gestionaba mediante un elaborado proceso. Las cargas recién dispuestas recaían sobre la tierra. El territorium adscrito a cada ciudad fue topografiado y la tierra clasificada según su uso para el cultivo de cereales o la producción de aceite o vino. Un determinado número de acres (iugera) de tierra cultivable se denominaba iugum. El número variaba, en parte según la calidad del suelo, que se clasificaba de forma aproximada, y en parte según la provincia en la que se encontraba. En el caso del aceite, a menudo se llegaba a la unidad imponible contando el número de olivos; y lo mismo ocurría a veces con las vides. Sin embargo, se suponía que el iugum se fijaba de acuerdo con los límites del trabajo de un hombre, y por tanto caput (persona) e iugum, desde el punto de vista de los ingresos, se convertían en términos convertibles. Pero los hombres y las mujeres, así como los esclavos y el ganado, eran gravados por separado, y además del impuesto sobre la tierra. Cada hombre o esclavo de una granja contaba como un caput y cada mujer como medio caput. Un determinado número de cabezas de ganado constituía también un iugum, por lo que no era necesario dividir las tierras de pastoreo como se dividían las tierras de cultivo. Los prados se clasificaban para el suministro de forraje. Las necesidades totales del gobierno se indicaban en el indictio, y cada comunidad debía contribuir de acuerdo con el número de unidades imponibles que la encuesta había revelado. Todos los productos que los contribuyentes entregaban se almacenaban en grandes graneros gubernamentales (horrea).

El sistema de recaudación, aunque descentralizado, era malo. Los decuriones o senadores de cada ciudad, o los diez jefes de cada ciudad (decemprimi) eran los encargados de entregar al gobierno todo lo que se debía. Cada cinco años se realizaba una revisión, que generalmente se llevaba a cabo con mucha injusticia y opresión de los terratenientes más pobres. Al parecer, no se realizaba una nueva encuesta, sino que los funcionarios municipales tomaban las pruebas en la propia ciudad. A partir del año 312 encontramos un periodo de indicación de quince años, que llegó a utilizarse en gran medida como instrumento cronológico. Parece que cada quince años se hacía una reasignación de impuestos que se basaba en una encuesta real. Pero las pruebas de ello son escasas. Un funcionario imperial de los ingresos, llamado censista, se limitaba a la tarea de recibir las cuotas de una comunidad en su conjunto. Se llamaba a funcionarios imperiales externos para que ayudaran a recaudar las cuotas de los contribuyentes recalcitrantes. Esto ocurría al principio de forma ocasional, luego regularmente. Naturalmente, se abría así otra puerta a la opresión, de la que los ricos se las arreglaban para escapar con más ligereza que los pobres. Más adelante se explicará el arreglo especial que hizo Diocleciano para Italia; también las exenciones concedidas a las clases privilegiadas de individuos.

Junto con el pago de las cuotas del gobierno en especie iba el pago de estipendios en especie. Una cierta cantidad de maíz, vino, carne y otros artículos de primera necesidad, agrupados, constituían una unidad a la que se aplicaba el nombre de annona, y los salarios, militares y civiles, se calculaban en gran medida en annonae. Cuando se concedía una asignación para los caballos, la cantidad concedida para cada uno se denominaba capitum. Cuando se aseguraba en cierta medida la estabilidad de la moneda, estas annonae se expresaban de nuevo en dinero, mediante una valoración llamada adaeratio. El gobierno, para estar del lado de la seguridad, por supuesto exigía como norma más productos de la tierra de los que se necesitaban para su uso, y el exceso se convertía en dinero, naturalmente a precios bajos.

Además de las cargas sobre la tierra, se imponían muchas otras imposiciones. El mantenimiento del servicio de correos a lo largo de las carreteras principales era de lo más agobiante. En las ciudades se gravaba todo el comercio, la contribución llevaba el nombre de lustralis collatio o chrysargyrum. Se mantenían los derechos de aduana en los puertos y los derechos de tránsito en la frontera. Los ingresos procedían de los monopolios gubernamentales en minas, bosques, fábricas de sal y otras posesiones. Algunas de las antiguas imposiciones republicanas, como el impuesto sobre los esclavos manumitidos, aún sobrevivían. Las personas distinguidas estaban sujetas a exacciones especiales. Los senadores imperiales pagaban varias cuotas, especialmente el llamado aurum oblaticium, que como muchas formas inevitables de impuestos, profesaba en su nombre ser una ofrenda voluntaria. Los senadores de las ciudades municipales (decuriones) estaban gravados tanto por las cargas locales como por las imperiales. Cada cinco años de su reinado, el emperador celebraba una fiesta en la que dispensaba grandes sumas al ejército y a los funcionarios civiles. Al mismo tiempo, los decuriones de los municipios debían pagar un impuesto opresivo conocido como aurum coronarium, cuyos inicios se remontan a la época de la República. Como se muestra a continuación, ciertas corporaciones comerciales estaban obligadas hereditariamente a colaborar en el aprovisionamiento de las dos capitales; y algunos otros servicios diversos recibían un trato similar.

A partir del siglo III, el funcionario que en cada provincia se ocupaba de los ingresos imperiales, cuyo título anterior era el de procurador, comenzó a llamarse rationalis. Pero bajo el sistema de Diocleciano, cada gobernador se convirtió en el principal funcionario financiero de su provincia. Para cada diócesis se nombraba un rationalis summae rei, en el que el nombre summae rei hace referencia al conjunto de provincias que forman la diócesis. El gran ministro imperial de finanzas del centro llevaba el mismo nombre al principio; summa res en su caso indicaba todo el Imperio. Pero el título comes sacrarum largitionum entró en uso en el reinado de Constantino. Este funcionario avanzó desde el rango de perfectissimus hasta un alto puesto entre los illustres. El apelativo comes llegó a darse a todos los funcionarios financieros principales de las diócesis de Oriente y a algunos de las de Occidente, mientras que otros siguieron llevando el nombre de rationalis. Las disputas entre los contribuyentes y los funcionarios financieros de menor rango del gobierno fueron sin duda decididas en última instancia por el comes sacrarum largitionum. Varios funcionarios del tesoro y de la ceca estaban bajo sus órdenes. En algunos lugares (Roma, Milán, Lugdunum, Londres y otros) se mantenían subtesorerías del gobierno. También había fábricas para el suministro a la Corte de muchos tejidos; todo esto lo tenía el comes a su cargo. Y estaba en contacto con los administradores de todos los ingresos y gastos públicos en todo el Imperio.

El emperador disponía de ingresos que distinguía como personales para él y no públicos, aunque sin duda se gastaban en gran medida en la administración imperial. Estos ingresos personales procedían de dos fuentes que se distinguían como res privata y patrimonium, y que eran administrados en cierta medida por distintos estamentos. En teoría, el patrimonium consistía en los bienes que podían considerarse pertenecientes al emperador aparte de la corona, mientras que la res privata se adscribía a la propia corona. Pero estas distinciones no tenían gran valor práctico. Las fincas y posesiones imperiales habían llegado a ser enormes, y cubrían grandes partes de las provincias de los cuchillos. Hemos visto que el control de los dominios imperiales en una provincia, Capadocia, fue confiado al quaestor sacri cubiculi. La concentración de estas inmensas propiedades en manos del gobernante tuvo un importante efecto sobre la evolución general de la sociedad en el Imperio. Estas propiedades se habían acumulado en gran parte por confiscación, principalmente como consecuencia de las luchas por el poder supremo. El jefe de la administración de las res privata, designado como comes rei privatae o rerum privatarum, contaba con todo un ejército de subordinados repartidos por las provincias, y el personal que gestionaba el patrimonium bajo un funcionario llamado habitualmente procurator patrimonii, aunque más reducido, debía ser considerable.

La nueva jerarquía de cargos se vio engrosada en sus dimensiones también por la reorganización del ejército, que colocó una serie de nuevos dignitates militares junto a los dignitates civiles. Diocleciano completó la separación de los deberes militares de los civiles, excepto en algunos distritos fronterizos, donde todavía se combinaban. El título regular para un oficial al mando es el de dux; y el ejército, al igual que el Imperio, fue dividido en secciones más pequeñas que antiguamente, y por la misma razón, los celos de la concentración de mucho poder en manos privadas. El conjunto de las fuerzas del ejército se incrementó considerablemente. Se mantuvo la distinción entre las legiones y los auxilia. El legado senatorial, que había sido el comandante de la legión desde los tiempos de César, fue sustituido por un praefectus de rango ecuestre, y se realizaron otros cambios en los oficiales legionarios. A las antiguas auxilia se añadieron nuevos destacamentos a los que se dio el mismo nombre, pero que se llenaron principalmente de soldados de más allá de los límites del Imperio, germanos libres, francos y otros. Los jefes bárbaros que entraron en el servicio se hicieron muy prominentes, y cada vez con más frecuencia, con el paso del tiempo, ascendieron a los más altos mandos de todo el ejército. Otras fuerzas bárbaras se encontraban dentro del Imperio, reclutadas entre los pueblos que habían sido plantados allí deliberadamente para defender las fronteras, y que no debían ningún otro deber al gobierno. El término general para estos auxiliares es laeti, pero en la región del Danubio su designación era gentiles. Estaban comandados a veces por hombres de su propia raza, y otras veces por praefecti romanos. La tendencia también a componer la caballería de bárbaros fue conspicua, y se empezaron a utilizar nuevas denominaciones para los diferentes destacamentos. El título común para los cuerpos más regulares era el de vexillationes; las fuerzas fronterizas pasaban a llamarse cunei, alae, o a veces sólo equites.

La mayor reforma militar introducida por la nueva monarquía consistió en la construcción de un ejército móvil. La carencia de éste se había dejado sentir desde muy pronto en la época imperial, cuando la guerra en cualquier frontera obligaba a trasladar las fuerzas defensivas de otras fronteras. La dificultad había sido una de las causas que llevaron a Septimio Severo a estacionar una legión en Alba, cerca de Roma, rompiendo así con la tradición de que Italia no fuera gobernada como las provincias. Mientras existieron las antiguas cohortes pretorianas, su eficacia militar como fuerza de campo no fue grande, y fueron destruidas como consecuencia del levantamiento de Majencio. Diocleciano creó un ejército de campaña regular, cuyo título era comitatenses. El nombre indica la práctica bajo el nuevo sistema, por la que el propio emperador tomaba el mando en todas las guerras importantes, y por tanto estas tropas eran su séquito (comitatus). La descripción comitatenses se aplicaba tanto a los soldados de a pie (legiones), como a la caballería (vexillationes). A finales del siglo IV, una sección de los comitatenses aparece como palatini; y otro cuerpo recibe el nombre de pseudocomitatenses, probablemente destacamentos que no formaban parte regular del ejército de campaña, sino que se unían a él temporalmente, y eran reclutados de las fuerzas fronterizas. La designación riparienses denota las guarniciones de los antiguos campamentos permanentes en el exterior del Imperio. Son distintos de los más recientes limitanei, que cultivaban las tierras a lo largo de los limites y las poseían por una especie de tenencia militar. Los castriciani y los castellani parecen haber poseído tierras cercanas al castra y al castella respectivamente, y no se diferenciaban esencialmente de los riparienses y los limitanei. Sus hijos no podían heredar las tierras si no entraban en el mismo servicio. Los comitatenses gozaban de mayor honor que los soldados destinados en los bordes más alejados del Imperio, y sus cuarteles solían estar en las regiones interiores. La fuerza total del ejército bajo Diocleciano, Constantino y sus sucesores es difícil de calcular. El número de hombres de la legión parece haber disminuido de forma constante y, a finales del siglo IV, haberse reducido a dos, o incluso a un millar. Una estimación basada en la Notitia da 250.000 de infantería y 110.000 de caballería en las fronteras, mientras que los comitatenses comprenden 150.000 a pie y 46.000 a caballo. Pero el cálculo es dudoso, probablemente excesivo. En general, la carga del servicio militar recaía principalmente en la clase más baja. Aunque todos los súbditos del Imperio estaban en teoría obligados a prestar servicio, los más ricos, cuando se producía alguna leva, no sólo estaban autorizados, sino prácticamente obligados, a encontrar sustitutos, para que las finanzas del Imperio no se resintieran.

Además de las fuerzas ya mencionadas, surgieron algunos cuerpos que pueden describirse como Guardias Imperiales. Desde los primeros tiempos del Imperio había prevalecido la práctica de rodear al emperador con una guardaespaldas íntima compuesta por bárbaros, principalmente alemanes. Augusto poseía una fuerza de este tipo, que disolvió tras el desastre sufrido por Varo en Alemania, pero que fue restablecida por sus sucesores hasta Galba. Un poco más tarde vinieron los equites singulares, también reclutados principalmente entre los germanos, que tenían un campamento especial en la capital, y eran un apéndice de los pretorianos. Probablemente, cuando Constantino abolió los pretorianos, los equites singulares también desaparecieron. Pero antes de que esto ocurriera, había surgido una nueva guardia de corps que llevaba el nombre de protectores divini lateris. Incluía a germanos (a menudo de origen principesco) y a romanos de varias clases altas y bajas. Diocleciano añadió un nuevo grupo de protectores, compuesto en parte por infantería y en parte por caballería, que formaba una especie de cuerpo de élite y servía para la formación de oficiales. En él se encontraban los hijos de los oficiales, hombres de diferentes rangos, ascendidos del ejército regular, y jóvenes miembros de familias nobles o ricas. No se mantenía la distinción entre los dos grupos de protectores, y el título posterior era sólo de domestici. Servían muy cerca del emperador, que así conocía personalmente a los hombres de entre ellos que estaban destinados a ocupar mandos, a menudo importantes, en el ejército regular. Los miembros de este cuerpo se elevaban muy por encima del soldado ordinario por su personal, sus privilegios, su paga, en algunos casos igual a la de los funcionarios civiles de alto grado, por su equipamiento y por la estimación en que se les tenía. El historiador Ammianus Marcellinus sirvió en sus filas. Estaban divididos en secciones llamadas scholae.

Otro cuerpo más de guardias imperiales fue creado por Constantino, compuesto por scholae palatinae, distinguidos como scholae scutariorum, que eran romanos, y scholae gentilium, que eran bárbaros. Estaban separados de la organización general del ejército y estaban bajo las órdenes del magister officiorum. Su historia no fue diferente a la de los pretorianos; se volvieron igualmente turbulentos e igualmente ineficientes como soldados.

Con la nueva organización del ejército, surgieron nuevos cargos militares de gran importancia, con nuevos nombres. Constantino creó dos altos oficiales como jefes del ejército móvil, un magister equitum y un magister peditum. Su posición se asemejaba a la de los Praefecti Praetorio del primer Imperio en varios aspectos. Dependían inmediatamente del emperador y también, por la naturaleza de sus mandos, unos de otros. Pero las circunstancias cambiaron con el tiempo sus funciones y su número. A veces tenían que salir al campo cuando el emperador no estaba presente, y la división entre el mando de la infantería y el de la caballería se rompió así. De ahí los títulos de magister equitum et peditum, y magister utriusque militiae, o magister militum simplemente. Los celos que los emperadores abrigaban naturalmente por todos los altos oficiales provocaron variaciones considerables en la posición e importancia de estos magistri. Después de la mitad del siglo IV, la conexión necesaria de los magistri con la persona del emperador había cesado, y el mando de un magister abarcaba generalmente la Dioecesis, dentro de la cual ocurría o amenazaba la guerra. Donde estaba el emperador, había dos magistri llamados praesentales, que se distinguían como comandantes de infantería y caballería, o que llevaban el título de magistri utriusque militiae praesentales. Pero en el siglo V el emperador era generalmente en la práctica una nulidad militar, y estaba en manos de un magister que no pocas veces era el verdadero gobernante del Imperio. Como ocurría con todos los altos funcionarios, los magistri ejercían su jurisdicción sobre los que estaban bajo su dispositio, no sólo en asuntos puramente militares, sino en casos de delito e incluso hasta cierto punto en relación con los procedimientos civiles. Los mandos inferiores también poseían una jurisdicción similar, pero se desconocen los detalles. La apelación se hacía ante el emperador, que delegaba la audiencia, por regla general, en uno u otro de los más altos funcionarios civiles.

Ninguna visión de la gran jerarquía imperial de funcionarios estaría completa si no tuviera en cuenta que el nuevo título viene. Su aplicación no seguía ninguna regla regular. En el latín anterior se utilizaba de forma un tanto imprecisa para designar a los hombres que acompañaban a un gobernador provincial y que estaban adscritos a su personal (cohors), especialmente aquellos que no ocupaban ningún cargo definido relacionado con la administración, ya fuera militar o civil. Estos miembros no oficiales del personal parecen haber asistido especialmente al gobernador en asuntos legales, y con el tiempo fueron pagados, y fueron castigados por las leyes contra la extorsión en las provincias. En los primeros tiempos del Imperio el título comienza a aplicarse de forma no muy precisa a las personas adscritas al servicio del emperador o de los miembros de la familia imperial; pero sólo lentamente adquirió un significado oficial. Las inscripciones del reinado de Marco Aurelio muestran un cambio; se asigna el título a tantas personas en este único reinado como en todos los anteriores juntos. Probablemente en esta época comenzó el otorgamiento del título a los asistentes militares así como a los legales del emperador, y pronto sus poseedores fueron principalmente oficiales militares, que después de servir con el emperador, asumían mandos en la frontera. Luego, desde el final del reinado de Severo Alejandro hasta los primeros años de Constantino, el calificativo de Augusti fue abolido para los seres humanos, pero unido a las divinidades. Constantino lo devolvió a su empleo mundano, y lo utilizó como designación honorífica para oficiales de muchas clases, que no estaban necesariamente en la vecindad inmediata de un Augusto o César, sino que eran servidores de los Augustos o Augusti y Césares en general, es decir, podían ocupar cualquier puesto en toda la administración imperial. Constantino parece haber enviado comités, no todos del mismo rango o importancia, a provincias o partes del Imperio sobre las que deseaba tener información confidencial. Más tarde aparecieron en la mayoría de los distritos, y los gobernantes ordinarios están en cierto grado sujetos a ellos, y oyen apelaciones y quejas que de otro modo se habrían presentado ante el Praefecti Praetorio. Los comites provinciarum ofrecen una sorprendente ilustración de la manera en que se amontonaban los cargos sobre los cargos, en el vano intento de frenar la corrupción y el desgobierno.

En la vecindad inmediata de la Corte, el nombre de comites estaba ligado a cuatro altos oficiales militares; el magister equituni y el magister peditum, y los comandantes de los domestici equites y los domestici pedites. También a cuatro altos funcionarios civiles, el alto tesorero (comes sacrarum largitionum) y el interventor del monedero privado (comes rerum privatarum); también el quaestor sacri palatiiy el magister officiorum. Estos altos funcionarios civiles aparecen como comites consistoriani, siendo miembros regulares del Consejo Privado (consistorium). Antes del final del reinado de Constantino desaparecen las palabras que relacionan a los comes con el emperador y los césares, posiblemente porque se consideraba que los gobernantes imperiales eran demasiado exaltados para cualquier forma de compañía. En la actualidad, un hombre no es comes Augusti, sino comes simplemente o con palabras añadidas para identificar sus funciones, como por ejemplo cuando se indica el distrito en el que actúa un oficial militar o civil, al que se le ha otorgado el apelativo. Habiendo cesado la antigua conexión necesaria del comes con la Corte, el nombre se vulgarizó y se relacionó con cargos de muchos tipos, a veces de naturaleza algo baja. En muchos casos no se asociaba en absoluto a funciones, sino que era meramente titular. Como resultado natural, los comites se clasificaron en tres órdenes de dignidad (primi, secundi, tertii ordinis). La admisión al rango más bajo era codiciada con avidez y a menudo se compraba, debido a la inmunidad de las cargas públicas que la bendición llevaba consigo. Constantino también adaptó la antigua expresión patricius a nuevos usos. Los emperadores anteriores, primero por autorización especial, más tarde simplemente como emperadores, habían elevado a las familias al rango de patricios, pero el resultado fue simplemente un ligero aumento de la dignidad social. A partir de la época de Constantino, la dignidad se otorgó en contadas ocasiones y entonces los patricios se convirtieron en una orden de nobleza elevada y exclusiva. Tenían precedencia junto al emperador, con la excepción de los cónsules en ejercicio. Sus títulos no descendían a sus hijos. Los más conocidos de los patricios son algunos de los grandes generales de origen bárbaro, que fueron las últimas esperanzas del desmoronado Imperio. El título perduró mucho tiempo; fue otorgado a Carlos Martel, y fue conocido más tarde en el Imperio bizantino.

En el centro del gran edificio de muchos pisos de la burocracia estaba el Consistorio o Muy Honorable Consejo Privado. Estaba muy arraigada en la mente romana la idea de que ni los ciudadanos particulares ni los funcionarios debían decidir sobre los asuntos importantes sin tomar el consejo de los más cualificados para darlo. Este sentimiento dio lugar al gran órgano asesor de los magistrados, el Senado, al jurado que asistía en los asuntos penales, al banco de consejeros, extraído de su personal, que prestaba ayuda al gobernador provincial, y también a la reunión poco constituida de amigos cuya opinión exigía el pater familias. A cada uno de estos grupos se aplicaba la palabra consilium. Era natural que los primeros emperadores tuvieran su consilium, cuya constitución se fue haciendo cada vez más formal y regular. Adriano dio un lugar más importante que antes a los jurisconsultos entre sus asesores. Durante un tiempo existió un funcionario regular remunerado llamado consiliarius. En tiempos de Diocleciano el antiguo nombre consilium fue suplantado por consistorium. Los antiguos consejeros de los magistrados se sentaban en el banquillo con ellos y por eso a veces llevaban el nombre de adsessores. Pero era impío estar sentado en presencia de los nuevos gobernantes divinizados; y de la práctica de estar de pie (consistere) el Consejo derivó su nuevo nombre. A partir de Constantino, el Consejo recibió un marco más definido. Como se ha mostrado anteriormente, ciertos oficiales se convirtieron en comites consistoriani. Pero estos oficiales no fueron siempre los mismos después del reinado de Constantino, y de vez en cuando se llamaba a personas adicionales para asuntos particulares. El Praefectus Praetorio praesens o in comitatu solía asistir. El Consistorio era a la vez un Consejo de Estado para la discusión de cuestiones imperiales espinosas, y también un Alto Tribunal de Justicia, aunque es difícil determinar con exactitud qué casos podían presentarse ante él. Probablemente eso dependía de la voluntad del emperador.

Es necesario que se diga algo de la posición que ocupaban las dos capitales, Roma y Constantinopla, en la nueva organización, y de los rastros que aún quedaban en Italia de sus antiguos privilegios históricos. Al antiguo Senado romano se le permitió una existencia nominal, con una constitución modificada y poderes más bien municipales que imperiales. De los antiguos cargos cuyos titulares ocupaban el Senado, sobrevivieron el consulado, el pretorio y el cuestorado, mientras que el tribunado y el edilicio se extinguieron. Dos consulares ordinarii eran nombrados por el emperador, que a veces escuchaba las recomendaciones de los senadores. Los años siguieron siendo denotados por los nombres consulares y, para añadir dignidad al cargo, el emperador o los miembros de la familia imperial lo ocupaban a veces. La duración del cargo era breve, y los cónsules suffecti durante el año eran seleccionados por el Senado, con la aprobación del emperador. Pero ser cónsul suffectus tenía poco valor, incluso desde el punto de vista personal. El Praefectus urbi presentaba una lista de candidaturas para el pretorio y el cuestorio ante el emperador para su confirmación. Aparte de estos antiguos cargos, muchas de las nuevas dignidades llevaban consigo la pertenencia al ordo senatorius. En última instancia, todos los funcionarios que eran clarissimi, es decir, que poseían el más bajo de los tres títulos nobiliarios, pertenecían a él. Así pues, incluía no sólo a los funcionarios más altos, como los principales oficiales militares, los gobernadores civiles y los jefes de las oficinas, sino a muchas personas que se encontraban más abajo en la jerarquía de los cargos, por ejemplo todos los comites. Todo el cuerpo debía estar compuesto por unos miles de personas. Pero un hombre podía ser miembro del ordo sin ser realmente un senador. Sólo los funcionarios superiores y los sacerdotes y los consulares descritos anteriormente, con posiblemente algunos otros, participaban realmente en los procedimientos. El Senado real y el ordo se distinguían con títulos altisonantes en los documentos oficiales, y los emperadores enviaban de vez en cuando comunicaciones al Senado sobre asuntos elevados, y fingían pedir su consejo, por respeto a su antiguo prestigio, pero sus asuntos eran en su mayor parte comparativamente mezquinos, y se limitaban principalmente a las necesidades inmediatas de la ciudad. Sin embargo, de vez en cuando era conveniente que el gobernante expusiera al Senado al odio de tomar decisiones impopulares, como en los casos de alta traición; y cuando se alzaban pretendientes, o se producían cambios de gobierno, el favor de este antiguo órgano seguía teniendo cierto valor. Entre las principales funciones de los senadores estaba la supervisión del suministro de panis et circenses, provisiones y diversiones, para la capital. Los juegos eran pagados principalmente por los titulares del consulado, el pretorio y el cuestorado. La obligación que recaía sobre el Pretorio era la más grave, y por ello la nominación a esta magistratura se realizaba con muchos años de antelación, para que el dinero estuviera listo. Naturalmente, estas cargas se convirtieron en gran medida en obligatorias, por lo que incluso las mujeres que habían heredado de un senador debían suministrar dinero para tales fines. Los hombres ricos, por supuesto, superaban el mínimo en gran medida con el fin de exhibirse. El antiguo privilegio de Roma seguía siendo el de recibir maíz de África. Diocleciano dividió Italia en dos distritos, de los cuales el norte (annonaria regio) pagaba tributo para el sostenimiento de la Corte en Milán, mientras que el sur (dioecesis Romae, o suburbicaria regio) suministraba vino, ganado y algunas otras necesidades para la capital.

Los senadores como tales y el ordo senatorial estaban sujetos a una fiscalidad especial, así como a la fiscalidad ordinaria de las provincias (con la excepción quizá del aurum coronarium). El follis senatorius era un impuesto particular sobre las tierras senatoriales, e incluso un senador sin tierras tenía que pagar algo. El aurum oblaticium, ya mencionado, era especialmente gravoso.

El funcionario más importante relacionado con el Senado era el Praefectus urbi. Su cargo había crecido constantemente en importancia durante toda la existencia del Imperio. Desde la época de Constantino su titular era vir illustris. Era el único alto funcionario del Imperio que seguía vistiendo la toga y no el traje militar. Estaba a la cabeza del Senado y era el intermediario entre ese órgano y el emperador. Los poderes de su cargo eran extraordinarios. Los miembros del Senado residentes en Roma estaban bajo su jurisdicción penal. A él recurrían todos los funcionarios menores que se ocupaban de asuntos legales en primera instancia, no sólo en la capital, sino en un distrito que se extendía 100 millas en todas las direcciones. Su control se extendía a todos los departamentos de los negocios. Era el principal guardián de la seguridad pública y tenía bajo su mando a las cohortes urbanas, así como al praefectus vigilum. El aprovisionamiento de la ciudad era una parte importante de su deber, y el praefectus annonae actuaba bajo sus órdenes. Todo un ejército de funcionarios, muchos de ellos con títulos que habrían sido extraños en la República y en los primeros tiempos del Imperio, le asistían en el cuidado del abastecimiento de agua, en el control del comercio y de los mercados y en el tráfico fluvial, en el mantenimiento de las riberas del río, en el recuento de los bienes de los senadores y en muchos otros departamentos de asuntos. Es difícil decir hasta qué punto su posición se vio afectada por la presencia en la ciudad de un Corrector, y un Vicario del Praefectus Praetorio. El bienestar material de Roma fue al menos abundantemente cuidado por la nueva monarquía. La ciudad ya se había acostumbrado a la pérdida de dignidad causada por la residencia de los emperadores en ciudades más convenientes para los fines del gobierno. Pero la fundación de Constantinopla debió ser un duro golpe. Las instituciones de la antigua Roma fueron en gran medida copiadas en la nueva. Había un Senado sujeto a las mismas obligaciones que en Roma. La mayoría de las magistraturas se repitieron. Pero hasta el año 359 no parece haber existido ningún Praefectus urbi en Constantinopla. Se hicieron elaborados arreglos para situar a la nueva ciudad al mismo nivel que la antigua en lo que respecta a los tributos de maíz, vino y otros productos necesarios de las provincias. La presencia más frecuente del gobernante dio a la nueva capital un brillo que la antigua debió envidiar.

Hasta aquí se ha descrito la maquinaria del nuevo gobierno en sus diversas partes. Ahora debemos considerar a grandes rasgos cuál fue su efecto total sobre los habitantes del Imperio. La incapacidad del gobernante para asegurar el buen gobierno a sus súbditos se hizo patente por la frecuente creación de nuevos cargos, cuyo objeto era frenar la corrupción de los antiguos. La multiplicación de los funcionarios en estrecho contacto con la población hizo que la opresión fuera más segura y menos punible que nunca. Lactancio declara, con perdonada exageración, que el número de los que vivían de los impuestos era tan grande como el de los que los pagaban. Las pruebas de la rapacidad oficial son abundantes. Las leyes tronaban contra ella en vano. A menudo ocurría que se legalizaban exacciones ilegítimas con la vana esperanza de mantenerlas dentro de los límites. Las penas expresadas en las leyes eran lo suficientemente claras y numerosas. Por la corrupción en una provincia, no sólo el gobernador sino todo su officium estaban expuestos a una fuerte recompensa. Y la impotencia comparativa del gobernador se demuestra por el hecho de que el officium es más fuertemente multado que su jefe. Pero un pueblo oprimido rara vez quiere o puede presentar pruebas legales contra sus opresores. Nada más que un amplio despido y castigo arbitrario de sus sirvientes por parte del emperador, sin insistir en las formas de la ley, habría resuelto el mal. Así las cosas, la corrupción reinaba en todo el Imperio sin apenas control, y las ganancias ilícitas de los servidores del emperador se sumaban a la presión impuesta por la pesada fiscalidad imperial. Así, el beneficio que los provinciales habían recibido al principio por la sustitución del gobierno imperial por el republicano fue más que barrido. Su absorción en la política romana en términos de igualdad con sus conquistadores, trajo consigo la degradación y la ruina.

Durante el siglo IV se completó ese extraordinario desarrollo por el que la sociedad se reorganizó mediante una demarcación de clases tan rígida que se hizo extremadamente difícil para cualquier hombre escapar de esa condición de vida en la que había nacido. En su mayor parte, pero no del todo, este resultado fue provocado por el sistema fiscal. Cuando los senados locales o sus líderes fueron hechos responsables de producir al gobierno la cuota de impuestos impuesta en sus distritos, se hizo necesario evitar que los miembros (decuriones o curiales) escaparan de sus obligaciones pasando a otro camino de vida, y también obligar a los hijos a caminar sobre los pasos de sus padres. Pero el mantenimiento del ordo local era necesario también desde el punto de vista local como imperial. Las magistraturas implicaban pagos obligatorios así como voluntarios para los objetos locales, y por lo tanto, aquellos capaces de llenarlas debían ser empujados a ellas por la fuerza si era necesario. Cada tipo de magistratura en cada ciudad del Imperio, y cada cargo oficial en relación con cualquier cuerpo corporativo, ya sea colegio sacerdotal o gremio comercial o religioso, conllevaba gastos en beneficio de la comunidad, y de ello dependía, en gran parte, la vida ordinaria de cada ciudad. El Código Teodosiano muestra que el decurión que se fugaba era tratado al final como un esclavo fugitivo; se daban cinco piezas de oro a quien lo arrastrara de vuelta a sus obligaciones.

Con el tiempo, los miembros también de todas o casi todas las corporaciones profesionales (collegia o corpora) estaban sujetos a deberes por parte del Estado, y la carga de los mismos descendía de padres a hijos. La evolución por la que estas uniones libres para mantener unidos en una hermandad social a todos los que seguían una determinada ocupación se convirtieron en organismos con el sello de la casta, se puede rastrear con dificultad en las inscripciones existentes y en la literatura jurídica. Aquí, como en todas partes, el sistema fiscal instituido por Diocleciano fue un poderoso agente. Una gran parte de los frutos naturales de la tierra pasó a manos del gobierno, y se necesitó una gran cantidad de ayudantes para el transporte y la distribución. Y la organización para mantener el suministro de alimentos en Roma y Constantinopla se hizo cada vez más elaborada. Sólo para la annona debían prestar servicio muchas corporaciones, en la mayoría de los casos fácilmente adivinables por sus nombres, como navicularii, frumentarii, mercatores, olearii, suarii, pecuarii, pistores, boarii, porcinarii y otras numerosas. Cuerpos similares estaban relacionados con las obras públicas, con las funciones policiales, como la extinción de incendios, con las operaciones gubernamentales de numerosos tipos, en las cecas, las minas, las fábricas de tejidos y de armas, etc. En los primeros tiempos del Imperio, el servicio prestado al Estado no era obligatorio, y en parte mediante recompensas, como la inmunidad fiscal, y en parte mediante la paga, se servía de buen grado al gobierno. Pero con el tiempo las cargas se volvieron intolerables. Los funcionarios del Estado acabaron controlando los detalles más mínimos relacionados con estas corporaciones. Y las tareas impuestas no procedían totalmente de los departamentos imperiales. Los curiales de las ciudades podían imponer la asistencia de los collegia locales dentro de sus límites. Y los tentáculos del gran pulpo del gobierno central se extendían por las provincias. En el siglo IV y posteriores, las restricciones a la libertad de estas corporaciones eran extraordinariamente opresivas. La salida de la membresía heredada fue inhibida por el gobierno, excepto en raras ocasiones. El ingreso, como en la clase de los curiales, era, directa o indirectamente, obligatorio. Los colegios diferían mucho en dignidad. En algunos, como en el de los navicularii, podían participar incluso senadores, y los titulares de cargos podían obtener, entre sus recompensas, el rango de caballero romano. Por otro lado, los panaderos (pistores) se acercaban a la condición de esclavitud. El matrimonio, por ejemplo, fuera de su propio círculo estaba prohibido, mientras que, en otros casos, sólo se dificultaba. La propiedad que una vez se había sometido a los deberes exigidos a un collegiati difícilmente podía ser liberada. El resultado fue que los collegiati o corporati de todo el Imperio adoptaron cualquier método que pudieran encontrar para escapar de su servidumbre, y los castigos más severos de la ley no pudieron frenar el movimiento. Si podemos creer a algunos escritores tardíos, miles de ciudadanos encontraron la vida en tierras bárbaras más tolerable que en el Imperio Romano.

El estatus de otras clases de la comunidad también tendía a hacerse hereditario. Este era el caso de los oficiales y los soldados, aunque aquí la coacción no era tan severa. Pero los labradores de la tierra (coloni) fueron tratados con mayor dificultad que cualquier otra clase. Les resultaba imposible, sin infringir la ley, arrancarse del suelo de la localidad en la que habían nacido. La evolución de esta peculiar forma de servidumbre, que existía para los fines del Estado, es difícil de rastrear. Muchas causas contribuyeron a su crecimiento y establecimiento final, como la extensión de grandes dominios privados y especialmente de vastos dominios imperiales, la imitación de la tenencia de la tierra medio libre alemana cuando los bárbaros se asentaron como laeti o inquilini dentro del Imperio, la influencia de las costumbres egipcias y de otras tierras orientales, pero sobre todo los cambios drásticos en las imposiciones imperiales que introdujo Diocleciano. El principal fin de la vida del cultivador era asegurar una contribución de productos naturales para la renta. De ahí que fuera necesario encadenarlo al suelo, y en los libros de leyes adscripticius es el título más común para él. Los detalles del esquema de tributación, expuestos más arriba, muestran cómo debió tender a disminuir la población, pues cada persona adicional, incluso un esclavo, aumentaba la contribución que debía pagar cada explotación. Los propietarios de la tierra eran en primera instancia los responsables, pero las cargas, por supuesto, recaían en última instancia y en su mayoría sobre los trabajadores agrícolas. La pérdida temporal de provincias a manos del invasor, el fracaso de las cosechas en cualquier parte del Imperio, los efectos económicos de la peste y otros accidentes, provocaron mayores sacrificios por parte de las provincias que no se vieron afectadas. Las exacciones se hicieron cada vez más pesadas, los castigos por los intentos de evasión del deber cada vez más severos y, sin embargo, la huida y la desaparición de coloni se produjeron a gran escala. A finales del siglo IV, los juristas podían decir de esta infeliz clase que estaban casi en la condición de esclavos, y un siglo más tarde, aproximadamente, que la distinción entre ellos y los esclavos ya no existía; que eran esclavos de la propia tierra en la que habían nacido.

En muchos otros aspectos, bajo la nueva monarquía, los ciudadanos del Imperio eran tratados con una evidente desigualdad. Las gradaciones de la estación oficial eran casi tan importantes en la vida general del Imperio como lo son ahora en China, y se reflejaban en las frases de los titulares, algunas de las cuales se han dado anteriormente. La etiqueta se volvió muy complicada. Incluso el emperador estaba obligado a utilizar formas exaltadas de dirigirse a sus sirvientes o a grupos de personas dentro de su Imperio. "Su sublimidad", "Su magnificencia", "Su alteza", eran saludos comunes para los oficiales mayores. El gobernante no desdeñaba emplear el título parens al dirigirse a algunos de ellos. Los innumerables títulos nuevos que el Imperio había inventado eran muy valorados y muy exhibidos por sus poseedores, incluso los títulos de los cargos en los municipios. Se debían causar grandes dificultades a los rangos inferiores de los contribuyentes por la amplia exención de impuestos que se concedía a multitud de hombres al servicio del gobierno (nominal o real) como pago parcial por los deberes que realizaban o se suponía que realizaban. Con estas inmunidades, como con todo lo demás en el Imperio, hubo muchos tratos corruptos. El derecho penal se convirtió en un gran respetuoso de las personas. No sólo la jurisdicción sobre las clases altas estaba separada en muchos puntos de la de las bajas, sino que las bajas estaban sujetas a castigos de los que las altas estaban libres. Gradualmente, el Imperio se alejó cada vez más del antiguo principio republicano, según el cual los delitos, por regla general, debían ser castigados de la misma manera, cualquiera que fuera el ciudadano que los cometiera. Se estableció una fuerte distinción entre los "más honorables" (honestiores) y los "más humildes" (humiliores o plebeii). Los primeros incluían el orden senatorial imperial, los equites, la clase de los soldados en general y los veteranos, y los senadores locales (decuriones). Los honestiores no podían ser ejecutados sin la sanción del emperador, y si eran ejecutados, estaban exentos de la crucifixión (una forma de castigo totalmente abolida por los emperadores cristianos). No podían ser condenados a la servidumbre penal en las minas o en otros lugares. Tampoco podían ser torturados en el curso de un proceso penal, salvo por traición, magia y falsificación.

Un estudio general del gobierno romano en los siglos IV y VII deja sin duda una fuerte impresión de injusticia, desigualdad y corrupción que conducen rápidamente a la ruina. Pero algunas partes del Imperio mantuvieron un nivel justo de prosperidad incluso al borde del colapso general. Los dos mayores problemas de la historia, cómo explicar el ascenso de Roma y cómo explicar su caída, nunca han sido, y quizás nunca lo serán, resueltos a fondo.